Für das Gesetzgebungsverfahren ist von entscheidender Bedeutung, ob
Nach der Regelungssystematik des Grundgesetzes sind Gesetze grundsätzlich Einspruchsgesetze, es sei denn, das Grundgesetz ordnet die Zustimmungsbedürftigkeit im Einzelfall ausdrücklich an. Die Zustimmungsbedürftigkeit ist also kasuistisch-enumerativ und damit abschließend geregelt.
Im Einzelnen ergibt sich die Zustimmungsbedürftigkeit aus folgenden Bestimmungen des Grundgesetzes:
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf auch ein Gesetz, das die in Artikel 80 Absatz 2 GG festgelegte Mitwirkung des Bundesrates bei der Verordnungsgebung mit konstitutiver Wirkung aufhebt, der Zustimmung des Bundesrates (BVerfGE 28, 66, 76 ff.). Es handelt sich hierbei um den einzigen ungeschriebenen Zustimmungstatbestand.
Bei der Erstellung von Gesetzentwürfen durch die Bundesregierung sind im Hinblick auf die Zustimmungsbedürftigkeit die Vorgaben des § 43 Absatz 4 und des § 49 Absatz 2 GGO zu beachten. Für Fragen stehen das Bundesministerium des Innern und das Bundesministerium der Justiz im Rahmen der verfassungsrechtlichen Prüfung zur Verfügung.
Für die Ausschussberatungen und die Rolle der Bundesregierung in diesem Verfahrensabschnitt gelten die bereits weiter oben dargelegten Ausführungen entsprechend. Allerdings ist zu beachten, dass am Ende des Verfahrens keine detaillierte Stellungnahme der Ausschüsse zum Gesetzesbeschluss steht, sondern die Empfehlung an das Plenum, dem Gesetzesbeschluss des Bundestages zuzustimmen bzw. nicht zuzustimmen (Artikel 78 1. Alternative GG) oder den Vermittlungsausschuss anzurufen bzw. nicht anzurufen (Artikel 77 Absatz 2, 2a und Absatz 3 Satz 1 GG).
Für die Beschlussfassung des Plenums gelten die bereits weiter oben dargelegten Ausführungen entsprechend. Das Plenum entscheidet über das Votum der Ausschüsse, dem Gesetzesbeschluss des Bundestages zuzustimmen, ihn abzulehnen oder den Vermittlungsausschuss anzurufen (Artikel 77 Absatz 2 Satz 1 GG). Siehe hierzu § 30 Absatz 1 GO BR.
Das Zustandekommen von Gesetzen ist in Artikel 78 GG geregelt, der verschiedene Varianten kennt.
Als erste Variante nennt Artikel 78 GG den Fall, dass der Bundesrat einem Gesetzesbeschluss ausdrücklich zustimmt. Dies betrifft in erster Linie Zustimmungsgesetze. Theoretisch möglich ist eine Zustimmung aber auch bei Einspruchsgesetzen (zur Einleitungsformel vgl. in diesen Fällen § 59 Absatz 2 GGO). Das Gesetzgebungsverfahren ist damit im Wesentlichen beendet, es bedarf nunmehr nur noch der Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt, damit es in Kraft treten kann.
Die übrigen Varianten des Artikels 78 GG betreffen Fälle, in denen ein Gesetz zustande kommt, ohne dass der Bundesrat ausdrücklich zugestimmt hat. Sie betreffen damit ausschließlich Einspruchsgesetze, nicht aber Zustimmungsgesetze.
Stimmt der Bundesrat einem zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht zu, endet das Gesetzgebungsverfahren nur dann, wenn Bundestag oder Bundesregierung nicht den Vermittlungsausschuss nach Artikel 77 Absatz 2 Satz 4 GG anrufen. In der Praxis erfolgt die Anrufung des Vermittlungsausschusses in diesen Fällen jedoch häufig.
Der Vermittlungsausschuss kann nur tätig werden, wenn er angerufen wird. Während der Bundesrat den Vermittlungsausschuss sowohl bei Einspruchs- als auch bei Zustimmungsgesetzen anrufen darf, steht dem Bundestag und der Bundesregierung dieses Recht nur bei Zustimmungsgesetzen zu. Der Vermittlungsausschuss kann in einem Gesetzgebungsverfahren mehrfach angerufen werden; ebenso kann die Anrufung mehrfach zurückgenommen werden.
Für die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat gilt eine Frist von drei Wochen (Artikel 77 Absatz 2 Satz 1 GG). Für die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundestag oder die Bundesregierung gibt es keine ausdrückliche Frist; nach herrschender Auffassung muss die Anrufung allerdings in einer angemessenen Frist erfolgen.
Für die Anrufung des Vermittlungsausschusses gibt es keine Formerfordernisse. Demnach ist eine Anrufung des Vermittlungsausschusses auch mit dem allgemeinen Petitum (Antrag, Gesuch) einer Überarbeitung zulässig. In der Praxis enthält die Anrufung durch den Bundesrat jedoch regelmäßig konkrete Hinweise auf die streitigen Punkte. Bundestag und Bundesregierung verbinden die Anrufung des Vermittlungsausschusses regelmäßig nicht mit konkreten Anträgen.